El Supremo redefine la respuesta al abuso de temporalidad en las Administraciones

En aplicación de los criterios fijados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en el asunto Obadal, que reiteran el criterio expresado en otras resoluciones respecto de la insuficiencia de las medidas adoptadas por el Estado español a la hora de sancionar, prevenir y corregir la temporalidad abusiva en el sector público, el Tribunal Supremo ha delimitado con mayor precisión de lo que había hecho hasta ahora cuándo es posible reconocer la fijeza de una persona trabajadora temporal del sector público y cómo deben articularse las indemnizaciones destinadas a reparar y sancionar la situación de temporalidad fraudulenta.

La resolución supone un cambio relevante respecto de la doctrina sostenida hasta ahora, especialmente porque cuestiona la figura del «indefinido no fijo» como respuesta suficiente a los supuestos de abuso de temporalidad. Sin embargo, y pese a algunas informaciones publicadas por medios de comunicación, estamos convencidos de que el contenido de la nueva sentencia no es suficiente para poner fin a la litigiosidad existente en torno a esta cuestión ni implica en ningún caso el acceso a la fijeza en el puesto de trabajo para todas las personas que han sufrido y continúan sufriendo el uso abusivo de la temporalidad por parte de las administraciones públicas. El Tribunal Supremo ha modificado su mirada sobre la cuestión y ha atendido algunos de los requerimientos del TJUE, pero mantiene, como veremos, una postura restrictiva: sanciones para las administraciones incumplidoras, acceso a la fijeza reservado a supuestos muy concretos y, para el resto de casos -la mayoría-, indemnizaciones específicas.

Un alcance restringido: personal laboral del sector público

El primer equívoco que es necesario aclarar tiene que ver con el alcance de la sentencia. Es importante precisar que esta doctrina afecta únicamente al personal laboral del sector público, es decir, a las personas trabajadoras con contrato laboral que prestan servicios para administraciones públicas, organismos, entidades o empresas públicas y cuya relación profesional se rige por las disposiciones del Estatuto de los Trabajadores. Por tanto, y en principio, la nueva doctrina no apela a funcionarios interinos y personal estatutario -como buena parte del personal de los servicios públicos de salud-, porque su relación profesional no se rige por el derecho laboral sino por el derecho administrativo o estatutario. Se trata, por tanto, de una limitación muy relevante: la sentencia no resuelve globalmente el problema de la temporalidad abusiva en el conjunto del empleo público, sino solo en el ámbito del personal laboral, excluyendo otros sectores del empleo público, especialmente funcionarios interinos, que también han sufrido situaciones prolongadas de precariedad. Para saber cómo afectará el caso Obadal a estos colectivos, habrá que esperar a que se pronuncie otra Sala del Tribunal Supremo, la Contencioso-Administrativa.

La fijeza solo para quien ha superado un proceso selectivo

El Tribunal Supremo es claro: el abuso de temporalidad no comporta automáticamente la fijeza de la relación laboral.

La conversión del vínculo laboral temporal en fijo solo será posible cuando la persona afectada pueda demostrar que ya había superado un proceso selectivo para cubrir de forma estable una plaza de personal laboral fijo, celebrado de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, aunque finalmente no pudiera ocupar la plaza a la que aspiraba.

En concreto, el Supremo exige que la persona trabajadora:

• Hubiera participado en un proceso selectivo destinado a cubrir plazas fijas.
• Hubiera superado las pruebas o la puntuación mínima exigida.
• No hubiera obtenido plaza porque el número de personas aprobadas era superior al número de plazas convocadas y otras aspirantes habían obtenido mejor puntuación.
• Posteriormente, hubiera sido contratada temporalmente por la misma Administración y hubiera sufrido una situación de abuso de temporalidad.

En cambio, haber superado pruebas para integrarse en bolsas de trabajo o procesos destinados únicamente a contrataciones temporales no es suficiente, según el Tribunal Supremo, para reclamar la fijeza. La sentencia considera que estos procedimientos no tienen el mismo nivel de exigencia ni generan las mismas expectativas de concurrencia pública que un proceso selectivo destinado a cubrir de forma estable puestos de trabajo en la Administración.

El «indefinido no fijo» deja de ser una respuesta suficiente al abuso

Uno de los aspectos más relevantes de la sentencia es que obliga a revisar el papel que hasta ahora había tenido la figura del «indefinido no fijo», una categoría creada por los tribunales para dar respuesta a la contratación laboral irregular en el sector público cuando no era posible reconocer automáticamente la fijeza sin comprometer los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Hasta ahora, esta figura había sido la respuesta habitual ante muchas situaciones de contratación temporal irregular en el sector público. Pero el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ya ha advertido en más de una ocasión -y vuelve a hacerlo en la sentencia del caso Obadal- que esta solución jurisprudencial no repara adecuadamente el abuso, porque mantiene a la persona trabajadora en una situación temporal y precaria: no es fija, su plaza debe salir a concurso y puede perder el puesto de trabajo si otra persona obtiene el derecho a ocuparla

El Tribunal Supremo asume este criterio y concluye que el «indefinido no fijo» no es una respuesta adecuada cuando existe abuso de temporalidad amparado por la Directiva europea. Ahora bien, esto no significa que la figura desaparezca completamente. En los casos en que no haya abuso de temporalidad en sentido estricto, el régimen anterior puede continuar siendo aplicable.

La novedad es que, ante el abuso, la Administración ya no podrá limitarse a mantener a la persona en esta especie de limbo o estado intermedio de precariedad. Si la persona había superado un proceso selectivo para personal fijo, podrá ser declarada fija. Si no lo había superado, deberá ser indemnizada de manera específica por los daños derivados del abuso, como detallaremos en los próximos puntos.

Indemnizaciones: no toda irregularidad es abuso, pero el abuso debe ser reparado

Otro de los aspectos más trascendentes de la sentencia del Tribunal Supremo es que diferencia entre las consecuencias ordinarias de una contratación temporal irregular y las que corresponden cuando esa irregularidad alcanza la dimensión de un verdadero abuso de temporalidad en el sentido de la Directiva europea 1999/70.

Esto es importante porque no cualquier contrato temporal fraudulento o irregular activa automáticamente la nueva doctrina indemnizatoria. Para que exista abuso deben concurrir, con carácter general, elementos como una sucesión de contratos temporales, una prórroga contractual o una situación equivalente de temporalidad prolongada, y que dicha temporalidad tenga una duración inusualmente o anormalmente larga.

En los contratos de interinidad por vacante, el Tribunal mantiene como referencia general el plazo de tres años para cubrir reglamentariamente la plaza, salvo que la Administración acredite circunstancias excepcionales que justifiquen superar este periodo. Por tanto, las situaciones de temporalidad pública deberán analizarse caso por caso: no bastará con demostrar que el contrato era temporal o irregular, sino que habrá que acreditar que la Administración ha mantenido a la persona trabajadora en una situación de precariedad prolongada e injustificada.

Cuando se constate este abuso y no sea posible declarar la fijeza porque la persona afectada no había superado un proceso selectivo para cubrir de forma estable una plaza, el Tribunal Supremo abre la vía a una indemnización específica destinada a reparar los daños causados por la situación padecida de inestabilidad anormalmente prolongada.

La sentencia diferencia dos posibles indemnizaciones, compatibles entre sí cuando la relación laboral se extingue.

Indemnización extintiva

Si la persona pierde su puesto de trabajo porque la plaza se cubre reglamentariamente por otra persona, corresponde aplicar, por analogía, la indemnización prevista para el despido objetivo: 20 días de salario por año trabajado, con un máximo de 12 mensualidades. Esta indemnización compensa la pérdida del puesto de trabajo, pero no supone por sí misma una reparación del abuso.

Indemnización compensatoria por el abuso

Es una indemnización adicional e independiente, destinada a reparar los daños de carácter moral o material derivados de haber sido mantenida durante años en una situación de precariedad e incertidumbre. No compensa la extinción de la relación laboral, sino las consecuencias del abuso sufrido.

Para fijar su cuantía mínima, el Tribunal Supremo utiliza como referencia orientativa las sanciones previstas en la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social (LISOS):

• Por hechos anteriores al 31 de diciembre de 2021: entre 751 y 7.500 euros.
• Por hechos posteriores al 31 de diciembre de 2021: entre 1.000 y 10.000 euros.

Estas cantidades funcionan como referencia mínima o presuntiva, pero no como límite máximo absoluto. Deberán ser los tribunales, analizando caso por caso, quienes determinen la existencia del derecho a percibir esta indemnización reparadora del daño y la cuantía indemnizatoria, valorando los perjuicios acreditados.

Acreditar el daño material y moral

Como hemos mencionado anteriormente, la sentencia distingue entre daños materiales y daños morales.

Los daños materiales pueden consistir, por ejemplo, en haber percibido retribuciones inferiores a las que habrían correspondido a una persona trabajadora fija en la misma categoría, o en haber perdido oportunidades profesionales, económicas o de promoción como consecuencia de la temporalidad abusiva.

Los daños morales derivan de la situación prolongada de incertidumbre, precariedad e inseguridad profesional. Precisamente porque estos daños son difíciles de acreditar, el Supremo admite una indemnización mínima de carácter presuntivo. Ahora bien, si se quiere obtener una cuantía superior, corresponderá a la persona trabajadora probar la existencia de un perjuicio más intenso o singular.

Esto obligará a preparar las reclamaciones con detenimiento, aportando elementos que permitan acreditar el impacto real de la temporalidad abusiva en la trayectoria profesional, económica y personal de la persona afectada.

Sanciones a la Administración

El TJUE ha advertido de forma reiterada y en numerosas resoluciones que la respuesta prevista por el ordenamiento español ante el uso abusivo de la temporalidad en el sector público no satisface las exigencias del derecho europeo si no incorpora medidas efectivas, proporcionadas y disuasorias de sanción del uso fraudulento de las figuras de temporalidad. En particular, el tribunal europeo ha cuestionado que el abuso pueda quedar sin una consecuencia real para la Administración infractora, ya sea en forma de reparación adecuada para la persona afectada o de sanción capaz de prevenir la repetición de estas prácticas.

La sentencia del Tribunal Supremo recoge, al menos parcialmente, las indicaciones del TJUE respecto de la falta de adecuación del marco normativo estatal a las directrices europeas y prevé que, cuando se constate una situación de abuso de temporalidad, los órganos judiciales remitan testimonio de la resolución a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para que pueda iniciar el correspondiente procedimiento sancionador contra la Administración infractora.

Esta medida pretende reforzar el carácter disuasorio de la doctrina. El Supremo considera que no basta con reparar individualmente a la persona afectada, sino que es necesario sancionar el uso abusivo y sistemático de la temporalidad por parte de las administraciones públicas.

Con todo, esta es una de las cuestiones que previsiblemente continuará generando debate jurídico, especialmente sobre si las sanciones administrativas son una respuesta suficientemente efectiva para prevenir nuevos abusos.

Una doctrina relevante, pero no definitiva

La sentencia del Tribunal Supremo marca un punto de inflexión en el tratamiento judicial de la temporalidad abusiva del personal laboral del sector público. Reconoce que el «indefinido no fijo» no puede continuar siendo la respuesta ordinaria ante el abuso, abre la puerta a la fijeza en supuestos concretos y configura un sistema de indemnizaciones específicas para reparar los daños causados.

Pero también fija límites muy estrictos que reducen significativamente el impacto real de la resolución. No hay fijeza automática, no considera que toda irregularidad contractual equivalga a una situación de abuso y las personas afectadas deberán analizar muy detalladamente su trayectoria contractual, los procesos selectivos superados y los perjuicios sufridos si se pretende acceder a una indemnización.

En definitiva, el Tribunal Supremo ofrece un nuevo marco de actuación, pero, nuevamente, no consigue cerrar el conflicto ni resolver todas las dudas legales. La temporalidad abusiva en el sector público continúa siendo un problema estructural que exigirá nuevas reclamaciones, interpretaciones judiciales y, sobre todo, una respuesta legislativa capaz de impedir que la precariedad siga funcionando como una forma ordinaria de gestión del empleo público.